Green island 2006

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任性的單車

摒棄「河流整治」的迷思，建立「與洪水共存」的環境哲學

—面對水患，我們要對抗的不是自然的河川，而是人類不當的環境利用模式

作者：廖桂賢

永續發展這個名詞在國際間已經成為顯學，台灣政府當然也不例外的將永續發展作為政策口號之一，不過，台灣在永續發展議題上仍是面臨了許多重大的挑戰，尤其是近幾十年來，越來越頻繁、嚴重的天然災害成為台灣所面臨最艱鉅的挑戰之一。台灣位於環太平洋沿岸，原本就是容易受到颱風、地震侵擾的地理位置，而近年來，越來越嚴重的全球氣候異常現象更加遽了天災的威脅。光是過去幾次颱風所帶來的水災，就奪走了無數的生命和財產，水災過後留下的是為數可觀的垃圾和污染，對環境造成嚴重負擔，而接踵而來的社會問題，更是消耗著整個國家的社會成本。水災若是不斷發生，要企求一個地方能夠永續發展不過是奓想，因此，在討論台灣的永續發展策略時，我們不能忽略水患的問題，並且必須將這個議題視為永續發展的重要課題之一。

台灣大部分水患來自於河川氾濫。然而我們必須瞭解，即使河川氾濫是造成水患的主要原因，河川氾濫的本身並不是災害，而是一種再自然也不過的河川作用力，災害的產生是因為人們與水爭地，不但選擇居住在容易氾濫的地區，更企圖透過工程技術來阻止氾濫以容納更多人口，然而河川的氾濫作用力不會消失，於是造成了許多洪水災難。每每水災過後各方檢討怪罪聲四起，最無奈的就是看到政客及受災居民憤怒的「限期」政府在多少時間之進行河流「整治」並「徹底杜絕」水患的發生，這種渴望和憤怒可以理解，但是我們必須體認，河川氾濫是絕對不可能以人為力量來消彌的自然現像，因此在實務上，既要繼續住在洪水平原之上，又要「杜絕水患」，是不可能的事，這樣的心態也突顯出一般大眾對洪水的認知仍是極為膚淺和落後。面對水患問題，除了政府必須拿出有遠見且符合永續原則的政策，更需要民眾對水患課題的基本瞭解，才能督促政府並與之合作，創造更永續的生活環境來減輕水患的傷害。

本文的目的，正是希望能夠提供對水患議題的一些基本瞭解，同時檢視以硬體河川工程為導向的防洪措施的失敗，期望透這些基礎認識，讓台灣在不久的將來能夠摒棄「河流整治」的迷思，建立一套與洪水和平共存的環境哲學，以達到真正的永續發展。

台灣的洪水環境

台灣平均年雨量高達 2,500 公釐，是世界平均值的三倍，而百分之85的降雨密集的發生在六、七、八月的颱風季節，單日最大降雨量可達到
l,748公釐，和世界記錄1,870公釐相差不遠，此外，台灣的河流多湍急而短促，沿岸地質鬆軟，這樣的氣候和地理條件造就了高頻率河川氾濫的環境，因此，比起其他地區，台灣的河川整治一直都是一項艱鉅的工程。另外，台灣地小人稠，山多平地少，許多環境敏感帶如洪水平原以及河川上游山坡地都被不當地大量開發，更加重了河川氾濫時所造成的災害。台灣的自然環境受到人為嚴重破壞，而環境破壞越嚴重，其對災害的承受力就越來越低，也因此，近幾十年來，台灣越來越容易發生嚴重災害，即使是一場午後豪雨，都可以輕易釀成水災。

歷史悠久的河流改造工程

人類要生存就離不開水。過去，人類選擇傍水而居，是因為河流能夠提供方便的食物來源、飲水洗滌、交通運輸等功能，而河流的定期氾濫也讓種植作物的土地可以重新得到滋養，為人類創造穩定的食物來源。現今，越來越多的人尤其是社會中下階層人士居住在洪水平原區域，是因為都市土地有限，沒有選擇的餘地，最令人印象深刻的例子就是美國紐奧良近來發生的大水災，大部分生命財產受到波及的都是處於社會底層的黑人。

在歷史上，許多文明都發展出了抵禦洪水的工程技術，讓人們可以安穩的住在洪水平原上。為了讓生活環境免受洪水的侵襲，人類想盡辦法來馴服流經聚落及城市的河流，大致上不脫以河川工程來改變河流水文特性以控制氾濫，因此，今天世界上大部分城市的河流，都經過了河川工程的改造，以容納沿岸更多發展的需求。

河川工程的失敗

然而，目前已經有無數的研究顯示，包括堤防、疏洪道、河岸水泥化整治、以及水壩等改變河川水文特性和樣貌的硬體工程，對河岸生態和河川廊道整體的環境功能有著嚴重負面的影響。河川工程對生態和生物多樣性的造成重大破壞已招致環保人士嚴厲的批評，而完全以工程導向來防洪的作法，也遭到抨擊。河川工程不但破壞環境，並且完全忽視河川氾濫的正面意義，更無法達到原先預期的免於人們受到水患威脅的目的，結果過去「河川整治」的成果是：環境遭受永遠無法復原的破壞，人們仍然活在洪水的不斷侵襲中。

為什麼會這樣？河川工程所產生的生態破壞，大部分的人用眼睛就可以觀察的到，但是一般人不瞭解的是，為什麼防洪硬體設施沒有辦法提供「應有」的保護？研究顯示，由於河川工程改變河川水文特性，在河川氾濫時，會增加洪水的流速，而洪水的流速越大，就越有潰堤的危險；另一方面，堤防的設立，讓河流從上游攜帶下來的泥沙無法釋放到原本應該承接泥沙的洪水平原，泥沙全部被困在在河道裡，造成河床高度升高，經年累月下來，甚至讓河床高於被堤防隔絕的洪水平原，造成河水水面遠高於河流沿岸地區，更增加了洪水來臨時溢出堤防的威脅
(Smith and Ward, 1998) 。

硬體河川工程的另一個嚴重失敗，來自於其所創造出的「堤防效應」（Levee
Effect）。研究顯示，堤防等防洪硬體設施會讓人產生錯覺，認為一旦有了防洪硬體設施的保護，就永遠不會受到洪水侵襲，因此直接鼓勵了更多在洪水平原上的開發，越多人口聚集在洪水平原上，當大於防洪設施設計強度的洪水來臨時，所造成的災難就更大
(Smith and Ward,
1998)。事實上，這樣的例子已經不勝其數，每逢颱風及淹水的汐止是大家耳熟能詳的，而依靠著堤防的保護而建城的沒果紐奧良市近來發生的大水災，更是「堤防效應」的最好負面教材。

硬體河川工程在抵禦洪水上的失敗，已經是不爭的事實。而目前我們更面對了全球氣候異常的挑戰，過去，發生機率為一百年、兩百年一次的大規模洪水，現在短短幾年就可以發生好幾次，我們所面對的災害越來越不可預知，已經超乎水利工程師的計算和掌握，如果災害已經無法以精確的計算來控制，我們又怎能相信以機率計算為前提的硬體能夠保護我們的家園呢
(Fox, 2003) ？面對水患的課題，社區居民和有良心的專業者應該開始積極對抗硬體河川工程的迷思。

非工程取向的洪災應變策略

在歐美先進國家對於防洪硬體工程所帶來的問題早有普遍的認知，因此已經開始強調非工程（non-structural
）的洪災應變策略。一般而言，非工程的洪災應變策略包括了水災保險、災難救助基金等風險分攤的策略，以及災難準備、加強水災預警、以及洪水平原管理等降低洪水災害的策略（Gruntfest,
2000）。事實上，除了洪水平原管理以外，這些非工程手段不外乎都是治標而不治本，對於解決長遠的水災問題沒有任何幫助。當然專家學者也意識到這點，因此歐美目前的處理水患議題的趨勢是，讓河川的洪水平原恢復其原有的滯洪功能，以更嚴格整體性的洪水平原管理策略來減少河川氾濫所帶來的災害。

「與洪水共生」哲學

過去與水患對抗的結果，讓實務界與學界慢慢瞭解到，洪水是永遠沒有辦法被完全控制的，水災的產生無可完全避免。因此，面對全球性日益嚴重的水患問題，我們需要一個更宏觀、更永續的洪水應變策略，過去十年來，國際上漸漸浮現了「與洪水共生」（Living
with
Flood）的概念，這個環境哲學在於改變過去一昧「控制」、「抵禦」洪水的過時觀念，扭轉對人類和洪水之間關係的認知，並且以一系列更細緻的配套政策和措施來面對洪水，將洪水可能造成的災難減到最小；另外，倡議「與洪水共生」哲學的人士認為，從世界各地原住民的生活智慧中，可以學習到如何與洪水共存的生活方式，尤其是第三世界國家，一般人所熟知在東南亞、南亞仍然盛行的高腳屋，就可以是我們學習如何與洪水和平共存的例子（Laituri,
2000）。

設計一個與洪水共生的人類生態系統

水患的問題清楚的呈現了實質環境、人類活動、與自然力量之間複雜的動態關係，這樣的關係正是地景與生態學者John
Lyle所謂的「人類生態系統」（human ecosystem）。 Lyle
認為，人類一直以來就習慣性或是強迫性的改變著周遭的自然環境來順應生活的需求，這個過程正是人類生態系統的設計，直到今日，我們仍然繼續改變著環境，設計著各式各樣的人類生態系統來養活地球越來越多的人口
(Lyle, 1985)。

人類改變河流環境來控制洪水的過程，就是一個創造人類生態系統的例子，但是很顯然的，這個系統出了很大的問題，也為我們帶來了極大的災害。這個系統完全忽略了與其他生態系統之間的必要連結，因為所有的生態系統不管規模與尺度大小，都是開放的系統，彼此之間必須交換著能量與物質，但是工程師所設計企圖控制洪水的系統，意圖將洪水侷限於河道之內，並且以超高的堤防硬生生將河流與洪水平原的關係割離，於是，被改頭換面的河川和其他生態系統完全斷絕了關係，河川生態系統內需要對外釋放的能量和物質無處可去，系統就產生了問題，災害不可避免的發生
(Lyle, 1985)。

一個健全運作、永續的、讓洪災減至最低的人類生態系統的設計，必須基於對河川的特性和各種自然作用的充分瞭解，也唯有如此，這樣的系統才有可能滿足人類發展的需求，從另一個角度來看，在設計任何人類生態系統時，我們的目的不是要宰制自然，而是用一種有創意的方式來參與自然作用
(Lyle,
1985)。這個觀點正呼應了前面所提到「與洪水共生」的哲學，如果我們企望一個只有洪水但沒有災難的永續未來，我們就必須丟棄目前用河川工程極度暴力的參與河川作用的模式，發展出參與洪水的最佳方式，重新檢討我們面對洪水的態度，洪水可以是人類的伙伴，而不是敵人。

減少徑流防制水患

另一個與水患密切相關的議題是雨水徑流的問題。在越來越都市化的世界裡，河川氾濫其實已經不是水患的唯一來源，越來越多的研究顯示，都市本身並不只是水災的受害者，它其實正是導致並加劇水患的元凶。都市因為防洪需求對河川的改造，在暴雨來臨時，不但造成市內本身，更造成都市以外其他地區的淹水，另外，水泥化都市的大量不透水鋪面，導致降下的雨水無法直接被地表吸收，造成徑流，僅靠排水系統來排除，但是當雨量又大又急時，排水系統無法負荷暴增的大量徑流，造成都市積水，釀成水災。台灣鄉下地區水泥化的情況日益嚴重，又欠缺適當的排水規劃，因此颱風暴雨過後的淹水情形更為嚴重
(Smith and Ward,
1998)。然而，面對徑流問題，傳統的「排水」思維只是治標而不治本，減少不透水鋪面，加強地表對雨水的吸收，才是防止水患發生的關鍵。

台灣仍然迷信硬體工程

目前在台灣，硬體防洪工程仍是政府面對水患問題的唯一解答，一般大眾也迷信硬體工程，因此，每當災難發生後，大眾的反應不外乎是要求更高的堤防、更多更堅固的河川整治工程，過去台灣和國際間重大的水災事件似乎沒有讓台灣民眾和政府學到教訓。國際上已經有許多將水災當成人禍而非天災的反省，要注意的是，這裡講的人禍並非指政府「疏於治理河川」而使人民遭受水災侵襲，而是指過去因人類不當的開發和利用土地、過渡的都市化、短視的河流治理工程、以及傲慢的「人定勝天」態度等所種下的惡果而產生的浩劫。

認識水患課題，走向永續發展

我們今日所面對的水患，早已不是純粹的自然現象，而是一個複雜多面向的議題。水患不只是水文的問題，更是都市規劃、社會、經濟、政治等層面的問題，不是交給政府的水利技術官僚就可以解決，因為，面對水患問題，我們真正要對抗的不是河川，而是人類不當的環境利用方式，因此，需要各種領域的專家學者、以及在地民眾來共同參與。同時，由於台灣地區特殊的氣候地理條件，我們必須發展出一套針對台灣環境的洪水應對策略，因為我們已經知道，過去襲用美日所發展出來的河川工程技術來解決台灣的問題，是完全的失敗，台灣的水患問題不但沒有解決，反而越來越嚴重。

今天，水患的持續威脅讓我們不得不重新檢討我們面對洪水態度。政府和人民不能再以硬體的「河川整治」來處理問題，我們必須尊重自然的力量，想辦法讓河川廊道恢復原有的功能，同時我們也應該認清事實：河川永遠不會停止會氾濫，但是我們可以讓河川氾濫帶來的災難減到最小，一昧的與之對抗不是辦法，重新檢討台灣的土地政策、開發思維、以及都市規劃設計才是減低災害的根本之道。台灣島上主要的洪水平原無不聚集著大量的人口，水患問題複雜棘手，我們還有很長的路要走，但從我們洪水課題的正確認識的
開始，我們至少可以往永續發展的方向走。